用法制化清除汽车业多头管理的顽疾

　　去年我国累计生产汽车2372.29万辆，同比增长7.3%，销售汽车2349.19万辆，同比增长6.9%，产销量保持世界第一。截至2014年底，全国机动车保有量达2.64亿辆，其中汽车1.54亿辆。

　　我国汽车产业很繁荣，繁荣的背后引发了很多社会问题。北上广拥堵已经不是新闻，拥堵已经蔓延到部分三四线城市，此外，有些县级城市也开始拥堵了。

　　汽车保有量增多后，机动车尾气造成的雾霾问题随之而来。北京市卫生局发布的最新数据显示，北京肺癌病例数字与10年前相比，增长超过了50%，肺癌已经成为北京市居民的第一大癌，发病率和死亡率均居首位。

　　汽车保有量增多后，交通安全问题显得越发突出了。从上世纪八十年代末我国交通事故年死亡人数首次超过五万人至今，我国(未包括港澳台地区)每年交通事故50万起，因交通事故死亡人数均超过10万人，已经连续十余年居世界第一。有资料显示，我国每万辆汽车死亡人数为欧美日等汽车发达国家的4～10倍。

　　汽车保有量增多后，我国能源安全越发显得窘迫。2013年我国石油消费量达到5亿吨，石油对外依存度达到58.4%，接近国际警戒线。一旦出现紧急情况，能源就会束缚住我们的手脚。

　　这些问题已经摆在大家面前了，它们不再是产业问题，而是社会问题。然而，我国汽车仍然在用产业管理的办法，问题没有得到彻底解决，甚至越来越严重。

　　目前，汽车行业共有4个主管部门，分别是发改委、工信部、科技部和财政部，相关的管理部门共有10个，如认监委、环保部、质监总局等。

　　发改委主要管理投资项目核准和备案;标准管理涉及质检总局、工信部、公安部、环保部等;准入及生产管理涉及的部门更多，工信部担负着行业管理职责，实施《车辆生产企业和产品公告》许可，质检总局进行强制性认证(CCC 认证)，环保部掌握环保型式核准，交通部营运车辆油耗管理等。

　　哪个部门对汽车伸出管理之手都有冠冕堂皇的理由，但是，这样的多头管理暴露出三个问题，一是政府部门职能交叉、重复管理、政出多门等问题严重，特别是车辆准入管理环节，问题非常突出;二是事中事后监管问题突出;三是法治意识有待加强，对竞争机制的作用重视不够，行政手段比较盛行。

　　有人说，我国多部法律对汽车消费和安全提出了明确的规定，已经实施法制化管理了。此话值得商榷。

　　道路交通是一个立体的系统，由参与交通的人(交通参与者)、车辆(交通工具)和道路(交通环境)三个要素组成，从人、车、路三者系统化管理角度看，我国分别制定《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国公路法》，实现了对交通参与者和道路的依法管理，三位一体中恰恰缺乏了对车辆的依法管理，使得这个三位一体有了缺憾。

　　汽车产业链很长，还有很多管理内容分散在《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国产品质量法》等多部法律中。但是，这些法律不是针对机动车辆来制定，有些规定较为笼统、片面。因此，机动车辆全生命周期管理存在法律缺位，多个管理环节面临法律规定不明确、法律依据不足，或无法律依据的问题。

　　汽车的问题不再是产业问题，已经上升到社会层面，应该用法制化管理而不再是产业管理的办法。在这方面，欧美日韩的经验都值得我们学习和借鉴，他们早就实施法制化管理，汽车问题解决得相对要好一些，尤其是日韩在汽车发展初期也采用过产业管理的办法，在取得初步成果后，也纷纷转向法制化管理。

　　德国是世界上最早对汽车实行法制化管理的国家。1909年开始实施《道路交通法》;1910年首次提出了对车辆的安全和环保要求;1937年实施《国家道路交通许可法规》，包括车辆认证程序、整车和零部件型式认证技术标准、车辆工程和车辆运行安全要求等，后来，根据欧盟指令陆续出台包括《报废车辆回收利用法》等多部法律。自1993年起，德国《国家道路交通许可法规》关于车辆认证方面的要求被欧洲整车型式核准制度(EWVTA)取代。

　　美国联邦政府根据国会通过的有关法律授权美国交通部(DOT)和美国环境保护署(EPA)对车辆的安全、环保、节能等问题进行管理，这两个部门的职能并不交叉。欧盟建立了统一并且被众多非欧盟国家认可的欧洲整车型式核准制度(EWVTA)，该制度选择性地利用欧盟和联合国ECE的两种法规体系中最为先进的技术要求。

　　二战以后，日本以产业政策为主导扶持了包括汽车在内的众多产业迅速发展壮大，上世纪90年代产业政策作用逐渐下降，日本制定了《道路运输车辆法》，完善的法律体系为日本汽车产业长期、健康发展提供了有力保障。

　　韩国法律法规层级结构与日本相似，由法、政令、部令、通告等组成，韩国《机动车辆管理法》是车辆管理核心依据，涉及车辆注册登记、安全标准及认证、检修及保养、检验、二手车、报废回收等环节，并依据该法制定了《机动车辆管理法实施令》《机动车辆注册登记法令》《机动车辆管理法实施条例》《车辆注册登记管理办法》《安全标准(KMVSS)》《车辆全面检修实施办法》和《车辆管理例外条例》等具体的实施文件。

　　这些国家的法制化管理有几个共同点，一是政府管理集约化，各部门职责分工明确并注重协调配合;二是在注重事前管理的同时，更加注重事中和事后管理，并且管理程序公开透明，处罚措施严厉;三是各国都只有一套认证制度，一个部门负责，具体实施也有非常明确的规定。

　　我国汽车产业实施法制化管理，要解决三个问题，管什么?谁来管?如何管?把汽车产业管理从产业层面转向社会层面。

　　制定一部高位阶的《道路车辆法》很有必要。政府职能部门依据法律对机动车的设计、制造、认证、注册、检验、缺陷管理、维修保养、改装、报废回收等环节进行管理，最大限度地抑制车辆普及带来的交通安全、环境污染、能源消耗等负面影响。

　　强化对车辆产品全生命周期的安全、环保、节能等“三性”管理，并充分考虑车辆产品全生命周期各环节的关联性和连续性，提高车辆管理的系统性和协调性。通过制定法律，明确政府管理的内容和边界以及各部门的职责分工，加强事中、事后监管，落实企业责任。

　　我国汽车的问题不再是产业问题，已经上升到社会层面，到了用法制化管理的时候了。