小议中国汽车产业中管理政策导向的演变

　政策，是产业发展环境的重要组成部分。对企业来说，准确把握国家的产业政策导向，是制定和实施企业战略的重要前提。

　　本文拟对改革开放以来我国汽车产业管理政策导向进行实证分析，为读者判断“十二五”期间国家汽车产业政策导向的基本思路提供一点参考。我们分别从产业组织调控、产业发展动力培育、产业资源配置三个方面加以梳理。

　　一、汽车产业组织：从优先扩大规模到优先调整结构演变

　　产业规模和产业结构，是产业组织政策的两个基本点。总的来说，我国汽车产业组织政策，经历一个从优先扩大规模到优先结构调整的转变。

　　在“六五”（1981～1985年）计划中，尽管汽车仍属由国家直接计划管理的产品，管理手段是高度计划的，但导向却是明确的：鼓励企业千方百计增加产出，提高效益，满足经济和社会发展要求。

　　“七五”（1986～1990年）计划中，虽然提出了“调整产业结构”的总任务，但令人兴奋的是，第一次提出了“把汽车制造业作为重要的支柱产业”的目标，汽车工业发展导向依然是以规模扩大为重点，具体发展目标是：“1990 年生产各种汽车56 万辆。”

　　针对汽车产业结构调控的第一个转折点发生在1988年，国务院下发《关于严格控制轿车生产点的通知》，第一次对轿车这类在当时看起来不可能有多大产量的产品生产规模进行控制。它是中国汽车产业组织管理政策导向变化的一个重要标志。自此，中国汽车产业组织政策导向目标中，不可逆转地增加了产业结构调整与升级的内容。

　　不过，这个小小转折并没有压过政策对产量规模的追求。

　　“八五”（1991～1995年）计划不仅首次把“加快发展轿车工业和轿车零部件工业，提高配套能力和国产化程度”列入国家计划，还明确了“重点建设一汽、二汽和上海的合资轿车项目”、“继续完成国家重点建设的重型车、轻型车项目”等具体任务。虽然在1993年国务院又发出了严格控制审批轿车、轻型车项目、治理散乱的紧急通知，但边调整结构边扩大规模且优先规模的导向思路依旧。甚至在1994年的《汽车工业产业政策》中，对结构调整的要求，也还不是作为主要任务来阐述的，只是通过鼓励企业兼并重组、设立国家重点支持企业的门槛，来促进行业“避免低效率的盲目竞争，优化产业组织结构”。

　　这种通过兼并重组来促进结构调整升级的思路，在2004年的《汽车产业发展政策》得到延续，该政策首次把“结构调整”单独列为一章来加以明确，并首次明确了建立汽车整车和摩托车生产企业退出机制的要求。

　　更重要的转折发生在2006年年底，国家发改委发出《关于汽车工业结构调整意见的通知》，以专项政策形式，突出强调了结构调整的必要性和紧迫性，明确“区别对待、分类指导，控制总量、优化结构，扶优汰劣、标本兼治”原则，并首次采用控制新建整车项目、鼓励发展节能新能源汽车和自主品牌产品、推进汽车生产企业联合重组、支持零部件工业加快发展等综合措施来实施调控。

　　这种综合调控在2009年的《汽车产业调整和振兴规划》中达到了新的高度。该规划除了要求“利用市场机制和宏观调控手段，推动企业兼并重组，整合要素资源，提高产业集中度”来实现汽车产业组织结构优化升级之外，还相应地规定完善汽车产业重组政策、实施新能源汽车战略、实施自主品牌战略等任务。

　　二、汽车产业发展动力：从优先中国制造向优先中国创造演变

　　以培育产业发展动力、维护产业健康可持续发展为主要目标的各项政策，经历了从优先中国制造的导向向优先中国创造的导向转变的过程。

　　所谓“中国制造导向”，是以提升中国汽车制造能力、减少汽车产品进口依赖为核心目标的政策导向，也可以称之为“国产化”导向。所谓“中国创造导向”，是以提升中国汽车技术创新能力、减少汽车技术进口依赖为核心目标的政策导向，也可以称之为“自主创新”导向。

　　在发展的一定阶段，政策导向优先鼓励以国内制造替代进口，是后发国家的一个普遍选择。在中国汽车工业从无到有的历史进程中，各类相关管理政策始终重视对中国制造替代的导向。这既与中国汽车工业起步较晚、基础薄弱的现实直接相关，也与中国经济社会发展不断增长的需求密切相连。

　　这个选择在1994年的《汽车工业产业政策》中体现得最为直接，该政策目标的第一条中就有这样的阐述：“2000年汽车总产量要满足国内市场90％以上的需要，轿车产量要达到总产量一半以上，并基本满足进入家庭的需要；摩托车产量基本满足国内需要，并有一定数量出口。”

　　同时，该政策还将“国产化政策”单列一章，乃至出现了如今看来不可思议的条文：“引进技术产品的国产化进度，作为国家支持其发展第二车型的条件之一。”而对于自主创造和自主发展，该项政策的提法是：“国家鼓励并支持汽车工业企业建立自己的产品开发和科研机构，通过消化吸收国外技术，形成独立的产品开发能力。”同样，在国家“九五”计划中，虽然也重申了“建立自主的汽车技术开发体系”要求，但现实中，自主发展的重要性被加速引进并实现国产化的目标所掩盖。

　　这不能不说是政策优先追求“中国制造”的最典型证据。合理的解释是：现实中较大和较快增长的需求与较小和较慢增长的供给能力之间的巨大差距，使政策不得不长期将本土化制造替代产品进口、减少对国际市场依赖并维护贸易平衡作为重要目标。

　　明确坚持自主发展，明确体现“中国创造”优先于“中国制造”，还是从“十五”计划开始的。这个计划把“推进科技进步和创新，提高持续发展能力”作为独立一章，首次提出“建立国家创新体系”的任务。从那时起，“创新”，逐渐成为全国热门词汇，并在国家“十一五”时期得到全面强化。

　　“十一五”规划要求：“必须提高自主创新能力。把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。”在此要求下，2004年《汽车产业发展政策》中把“激励汽车生产企业提高研发能力和技术创新能力，积极开发具有自主知识产权的产品，实施品牌经营战略”作为重要政策目标，并在“技术政策”一章中提出了“坚持引进技术和自主开发相结合”的原则。到2009年，《汽车产业调整和振兴规划》顺理成章地把“坚持自主创新”列为基本原则，把推动“自主品牌汽车市场比例扩大”列为基本目标，把“支持企业自主创新”、“实施自主品牌战略”列为主要任务。这个规划因此成为中国汽车工业从“中国制造”向“中国创造”转变的重要标志。

　　去年10月，国务院下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，指出“增强自主创新能力是培育和发展战略性新兴产业的中心环节，必须完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，发挥国家科技重大专项的核心引领作用，结合实施产业发展规划，突破关键核心技术，加强创新成果产业化，提升产业核心竞争力。”新能源汽车成为七大战略性新兴产业之一，实现“中国创造”的重要性、紧迫性显而易见。

　　三、汽车产业资源分配：从优先计划到优先市场演变

　　产业发展规划、准入管理、投资管理、产品购销等方面的政策，都涉及产业资源分配问题，是汽车产业管理的重要方面。我国汽车产业在发展过程中，政府对产业资源分配的管理，经历了从优先计划到优先市场的演变。

　　改革开放以前，中国汽车行业各类资源，包括企业生产经营过程中所要用到的土地、人力、资本等，都是依靠国家计划来分配的，企业要严格按照政府主管部门的计划指令来组织和开展生产。直到“七五”计划时期，这种状态才得到明显改善，中央直接计划管理企业大部分下放地方管理，并赋予企业经营管理权。同时，汽车合资企业逐渐在行业树立了市场运营的标杆。

　　经过“八五”时期的进一步市场化改革，企业逐渐认识和体会到了市场竞争带来的压力和活力，产业资源分配政策的着力点发生了巨大的变化。政府开始逐渐分层次地从企业经营管理中淡出，经济杠杆、法律法规、政策标准、市场规则开始扮演越来越重要的角色。2004年《汽车产业发展政策》中，正式明确政府管理汽车产业的基本职责范围是：“坚持发挥市场配置资源的基础性作用与政府宏观调控相结合的原则，创造公平竞争和统一的市场环境，健全汽车产业的法制化管理体系。政府职能部门依据行政法规和技术规范的强制性要求，对汽车、农用运输车、摩托车和零部件生产企业及其产品实施管理，规范各类经济主体在汽车产业领域的市场行为。”至此，资源配置管理的手段基本改变了。

　　在这样的导向趋势中，我国汽车产业资源配置管理在三个方面都发生了显著变化：

　　一是生产准入管理的变化。相关法规标准得以相继建立和完善，生产准入管理从方式到内容都发生了很大变化，企业及其产品管理的方式也由纯计划过渡到“目录式”管理，进而演变为目前的“公告式”管理；投融资管理政策也逐渐由国家审批制演变成核准和备案制；产品认证制度全面完善。

　　二是消费环节的变化。直到“八五”，我国企业生产的轿车产品才逐步有了部分自销权和定价权。“九五”以后轿车产品才真正成为商品，国家不再直接管理其销售、价格、渠道。国家政策的重点，则转向维护市场秩序。1994年《汽车工业产业政策》中虽然保留了“汽车工业企业根据市场需求自行确定其生产的民用汽车产品价格，但对小轿车暂时实行国家指导性价格”的规定，但同时又指出“国家鼓励个人购买汽车”、“ 任何地方和部门不得用行政和经济手段干预个人购买和使用正当来源的汽车”。此后，又在2004年《汽车产业发展政策》中专设了“汽车消费”章节，对涉及汽车消费的广泛问题进行了政策规定。在2009年《汽车产业调整和振兴规划》中，更是从财税政策上对汽车消费特别是私人小汽车消费给予了重要支持。

　　三是关乎国家重大战略利益的产业发展的政策变化。自主创新、自主品牌、新能源汽车产业的发展，需要调动更多更新的资源，牵涉国家重要战略利益，国家在此类产业发展上，坚持一方面尊重市场规律，一方面在符合国际惯例和维护国家利益的前提下，也不惜动用各类有效手段加以扶持和支持，这是近10年来形成的最新趋势。

　　综上所述，结合近期各方面的政策发展，我们以为，“十二五”期间，国内汽车企业应当特别重视以下政策导向：一是以推动产业发展方式转变所带来的结构调整导向；二是以实施自主品牌战略所带来的发展动力导向；三是以实施新能源汽车战略所带来的资源分配导向。

　政策，是产业发展环境的重要组成部分。对企业来说，准确把握国家的产业政策导向，是制定和实施企业战略的重要前提。　　本文拟对改革开放以来我国汽车产业管理